Koleżanki, Koledzy Konserwatorzy-Restauratorzy

Panel 19 przedstawia wyniki pracy. Zapewne nasze środowisko trapi więcej problemów niż te prezentowane poniżej. Jednak w świetle podejmowanych zarówno w MKiDN jak i w wielu środowiskach prac nad nową Ustawą, problemy prawne stają się pierwszoplanowe.

Więcej informacji o III Kongresie Konserwatorów Polskich i panelu 19 ORKDS znaleźć można tutaj

Oczywiście przedstawione postulaty są etapem działań w kierunku pozytywnych zmian otoczenia prawnego pracy konserwatorskiej. Prosimy o zgłaszanie swoich uwag i propozycji na adres mailowy ORKDS z tematem ”postulaty”.

Z koleżeńskim pozdrowieniem

Piotr Białko

 

Panel 19 Ogólnopolskiej Rady Konserwatorów Dzieł Sztuki ZPAP

w ramach przygotowań do III Kongresu Konserwatorów Polskich

 Postulaty zmian w prawie dotyczącym ochrony zabytków

 Spis treści

  1. Problem wprowadzenia zmian istotnych i nieistotnych. 2
  2. Problem wymagań ochrony przeciwpożarowej, wymagań termomodernizacji oraz dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. 5
  3. Problem zróżnicowania vat na prace konserwatorskie i roboty budowlane. 6
  4. Problem obowiązywania w czasie pozwolenia konserwatorskiego. 6
  5. Problem przeniesienia pozwolenia konserwatorskiego. 8
  6. Problem wprowadzenia nadzoru konserwatorskiego. 8
  7. Problem ustawowego określenia kompetencji osób wykonujących prace budowlane i konserwatorskie. 11
  8. Problem ustawowego określenia kompetencji osób przygotowujących program prac konserwatorskich poza badaniami konserwatorskimi 13
  9. Problem ustawowego określenia kompetencji projektantów projektów budowlanych dotyczących robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. 13
  10. Brak procesu przedprojektowego (proces przygotowawczy) 14
  11. Problem wyodrębnienia zabytkowych powierzchni architektonicznych. 16
  12. Uwagi dotyczące niespójności przepisów w zakresie stosowania określonych materiałów w programach konserwatorskich. 17
  13. Dobre praktyki – postulaty do regulaminów dotacji 18

 

1.  Problem wprowadzenia zmian istotnych i nieistotnych

Obecnie prowadzenie prac bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu skutkuje ich wstrzymaniem[1]. Ustawa nie różnicuje odstępstw na istotne i nieistotne.

W przypadku prowadzenia prac w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wstrzymuje się prace, a inwestor ponosi konsekwencje w szczególności wskazane w art. 43- 47 u.z.o.z. Każda zmiana wymaga nowego pozwolenia konserwatorskiego. Zmiany nieistotne nie powinny powodować wstrzymania prac oraz nie powinny powodować konieczności przedłożenia projektu zamiennego. Postulat dotyczy umożliwienia bieżącego wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie/programie prac konserwatorskich/programie prac restauratorskich w zakresie zmian nieistotnych.

W odniesieniu do obiektów zabytkowych nie jest możliwe określenie zakresu zmian istotnych (wymagających nowego pozwolenia konserwatorskiego) w ustawie (np. drogą analogii do art. 36a ust. 5 prawa budowlanego[2]). Nie zawsze jest to także możliwe w pozwoleniu konserwatorskim (w niektórych przypadkach jest to możliwe). W konsekwencji niemożliwe jest wprowadzenie mechanizmu analogicznego do obowiązującego w prawie budowlanym, zgodnie z którym to projektant dokonuje kwalifikacji zmian, a w przypadku zmian nieistotnych nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia[3].

W konsekwencji powyższego warto rozważyć rozwiązanie umożliwiające wprowadzenie rozwiązań zamiennych w stosunku do zatwierdzonego ostateczną decyzją programu prac konserwatorskich/restauratorskich.

W przypadku określenia zmian nieistotnych w programie prac konserwatorskich (a więc tylko w przypadku gdy jest to możliwe) Inwestor, po jego zatwierdzeniu byłby uprawniony do dokonania zmian w zakresie w nim opisanym.

W pozostałym zakresie (tj. gdy określenie zmian nieistotnych w programie prac konserwatorskich nie jest możliwe) zatwierdzenie rozwiązań zamiennych następowałoby na wniosek Inwestora. Do wniosku powinien zostać załączony program prac konserwatorskich w zakresie dokonywanej zmiany sporządzony przez osobę uprawnioną do kierowania pracami konserwatorskimi przy zabytkach rejestrowych (kompetencje określone w art. 37a u.z.o.z., zob. problem ustawowego określenia kompetencji osób przygotowujących program prac konserwatorskich). Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku byłby Wojewódzki Konserwator Zabytków, który wydał decyzję w I instancji. Wniosek powinien określać zakres rozwiązań zamiennych. W tych ramach warto rozważyć wykorzystanie instytucji zgłoszenia:

  • Wojewódzki Konserwator Zabytków, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, mógłby, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wprowadzenia rozwiązań zamiennych można byłoby przystąpić, jeżeli Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (tzw. milcząca zgoda)[4];
  • Wojewódzki Konserwator Zabytków mógłby z urzędu, przed upływem powyższego terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłączałoby możliwość wniesienia sprzeciwu, uprawniałoby inwestora do wprowadzenia rozwiązań zamiennych[5].

Po otrzymaniu wniosku, na podstawie jego treści (zakresu rozwiązań zamiennych) Wojewódzki Konserwator Zabytków kwalifikowałby zmianę jako:

  1. zmianę istotną – wymagającą zmiany pozwolenia konserwatorskiego; w takim przypadku Wojewódzki Konserwator Zabytków w drodze decyzji wnosiłby sprzeciw. Decyzja ta nie uniemożliwiałaby wystąpienia o nowe pozwolenie konserwatorskie. Wojewódzki Konserwator Zabytków byłby jednocześnie uprawniony do prowadzenia postępowania wyłącznie w zakresie zmiany, co ma pozwolić to na równoczesne realizowanie prac zgodnie z pozwoleniem i dokumentacją w zakresie, w którym nie następuje zmiana.
  2. zmianę nieistotną – niewymagającą zmiany pozwolenia konserwatorskiego – wyłącznie względem takich zmian dopuszczalne byłoby wydanie milczącej zgody oraz zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Po kwalifikacji zmiany jako zmiany nieistotnej przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zgłoszenia Wojewódzki Konserwator Zabytków byłby zobowiązany do przeprowadzenia wizji w miejscu prowadzenia prac konserwatorskich – tzw. komisja konserwatorska (zasada). W przypadkach mniejszej wagi, jedynie w odniesieniu do zabytków ruchomych, Wojewódzki Konserwator Zabytków byłby uprawniony do odstąpienia od powyższego obowiązku i wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu (wyjątek). Główne założenia komisji konserwatorskiej:

  • komisja konserwatorska oznacza przeprowadzenie wizji w miejscu prowadzenia prac konserwatorskich przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przy udziale:
  1. w przypadku zabytków nieruchomych – kierownik budowy, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, konserwator kierujący pracami oraz postulowany inspektor nadzoru konserwatorskiego jeśli został powołany;
  2. w przypadku zabytków ruchomych – inwestor i wykonawca prac konserwatorskich;
  • komisja miałaby za zadanie przeprowadzenie analizy merytorycznej proponowanych lub koniecznych zmian nieistotnych – podczas wizji prezentowane byłyby rozwiązania zamienne, które mogłyby zostać zaakceptowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;
  • komisja powoływana byłaby czasowo – na czas jej działania ulegałby zawieszeniu termin 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia na wniesienie sprzeciwu;
  • Z posiedzenia komisji sporządzany byłby protokół stanowiący podstawę do:
  1. wniesienia sprzeciwu w formie decyzji – w przypadku zmian nieuzasadnionych merytorycznie;
  2. wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu – w przypadku zmian uzasadnionych merytorycznie;
  3. wyrażenia zgody milcząco (upływ terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia) – w przypadku zmian uzasadnionych merytorycznie;
  4. w protokole Wojewódzki Konserwator Zabytków mógłby zobowiązać Inwestora do opracowania uzupełniającej dokumentacji (w tym projektu wykonawczego, wykonania dodatkowych prób i szkiców) – w takim przypadku wyznaczany byłby w protokole kolejny termin wizji (komisji konserwatorskiej);
  • Wojewódzki Konserwator Zabytków byłby uprawniony do powołania biegłych (osób, które nie biorą udziału w procesie a ich wiedza i doświadczenie mogą mieć znaczenie dla oceny proponowanej zmiany) oraz rzeczoznawców MKiDN.

2.  Problem wymagań ochrony przeciwpożarowej, wymagań termomodernizacji oraz dostępności dla osób z niepełnosprawnościami.

Specyfika obiektów zabytkowych powoduje że stosowanie zalecanych rozwiązań w wielu przypadkach może prowadzić do utraty substancji zabytkowej, detali oraz charakteru zabytkowego. Należy wypracować odrębne ścieżki analizy i decyzji w tych zakresach w odniesieniu do zabytków.

Aktualnie, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę[6].

Z uwagi na charakter obiektów zabytkowych postulujemy wyłączenie stosowania przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego względem obiektów zabytkowych. W tych ramach wymagania ochrony przeciwpożarowej byłyby spełnione po przedłożeniu przez Inwestora:

  1. ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz
  2. postanowienia Komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji na uzasadniony ekspertyzą techniczną wniosek inwestora o wyrażeniu zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej.

3.  Problem zróżnicowania VAT na prace konserwatorskie i roboty budowlane

Podatek VAT na konserwację wynosi 23%. Podatek VAT na roboty budowlane w budynkach mieszkalnych wynosi 8 %. W zabytku będącym obiektem mieszkalnym często prowadzone są prace konserwatorskie, niebędące pracami budowlanymi, co powoduje objęcie ich wyższym podatkiem VAT. Całość prac w obiektach mieszkalnych powinna zostać objęta VAT 8%.

4.  Problem obowiązywania w czasie pozwolenia konserwatorskiego

Do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami[7]. Pozwolenie to wydawane jest w postępowaniu autonomicznym względem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Innymi słowy nie stosuje się do niego przepisów w zakresie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Jest ono jednak niezbędne w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje się także, iż wydanie pozwolenia na budowę „konsumuje” przyznane pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.

Jednym z elementów przedmiotowego pozwolenia jest termin jego ważności[8]. Pojawiają wątpliwości prawne co do możliwości terminowego ograniczenia obowiązywania pozwolenia[9]. Jednocześnie wskazuje się, także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż określony w pozwoleniu konserwatorskim termin ważności oznacza nieprzekraczalną datę, do której wnioskodawca powinien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosownym wnioskiem lub zgłoszeniem[10]. Ponadto brak jest przepisu zarówno w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który łączyłby upływ wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim terminu z utratą mocy obowiązującej pozwolenia na budowę lub realizacji robót na podstawie zgłoszenia.

Jednocześnie częstą praktyką organów ochrony zabytków jest wymóg przedłużania terminu pozwolenia konserwatorskiego, po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia na budowę (stosowanie tego wymogu prowadzi do konkluzji, że po upływie terminu określonego w pozwoleniu konserwatorskim inwestor dysponując ważnym pozwoleniem na budowę lub po skutecznym zgłoszeniu robót traci uprawnienie do prowadzenia dalszych prac lub robót).

Powyższe problemy dotyczą zabytków architektury. Praktyka działania w przypadku pozwoleń na prace przy zabytkach ruchomych nie powoduje podobnych komplikacji. Obecnie wszystkie rodzaje pozwoleń wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ujęte w rozporządzeniu, zawierają termin ważności. Tematem do dyskusji jest ewentualne zróżnicowanie różnych rodzajów pozwoleń pod względem sposobu określania terminu ważności.

Powyższe prowadzi do licznych komplikacji praktycznych w procesie inwestycyjnym, a także w zakresie uzyskiwania dotacji. Ponadto może wprowadzać niejasności w zakresie stanu prawnego nieruchomości[11].

Wobec powyższego, celem usunięcia opisanych powyżej wątpliwości warto rozważyć usunięcie obowiązku określania terminu obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego. Warto wprowadzić regulację analogiczną do art. 37 ust. 1 p.b. „decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wygasa, jeżeli roboty te nie zostały rozpoczęte przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub roboty te zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata”.

W alternatywie do powyższego można wprowadzić przepis wskazujący wprost, iż określony w pozwoleniu konserwatorskim termin ważności oznacza nieprzekraczalną datę, do której wnioskodawca powinien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosownym wnioskiem lub zgłoszeniem.

5.  Problem przeniesienia pozwolenia konserwatorskiego

Aktualne regulacje prawne wskazują, że nie istnieje prawna podstawa do przeniesienia pozwolenia konserwatorskiego na nowego właściciela[12], co skutkuje niemożnością przeniesienia go przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Powyższe skutkuje komplikacjami procesu inwestycyjnego. Wobec tego postulujemy dopuszczenie możliwości przeniesienia pozwolenia konserwatorskiego. Warto rozważyć wprowadzenie normy analogicznej do art. 40 p.b:

Organ, który wydał pozwolenie konserwatorskie, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy:

1)           oświadczenie  o przejęciu warunków zawartych w decyzji;

2)           oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3)           zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody;

Zgoda, ta nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia konserwatorskiego.

 

6.  Problem wprowadzenia nadzoru konserwatorskiego

Według przepisów prawa budowlanego do podstawowych obowiązków projektanta należy sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem, uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego[13].

Równolegle, w obecnych przepisach u.z.o.z. i p.b. brak jest nadzoru konserwatorskiego (autorskiego) autorów projektu i programu prac konserwatorskich, programu prac restauratorskich względem ich wykonania. Prowadzi to do sytuacji, w której niejednokrotnie autor projektu i programu prac konserwatorskich (restauratorskich) po ich sporządzeniu nie ma żadnego wpływu na jego realizację.

W przypadku, gdy inna osoba jest autorem programu prac konserwatorskich, a inna jest wykonawcą, wykonawca każdorazowo musi „uczyć się zabytku”. Jest to materia bardziej skomplikowana niż w przypadku projektu budowlanego.

W związku z omawianym problemem, w odniesieniu do zabytków architektury wpisanych do rejestru, postulujemy wprowadzenie dodatkowych uczestników procesu budowlanego[14]/ konserwatorskiego/ restauratorskiego w przypadku prac prowadzonych w ww. obiektach, tj. inspektora nadzoru konserwatorskiego. Podmiot ten stanowiłby częściowo odpowiednik projektanta w rozumieniu p.b. Byłby nim autor programu prac konserwatorskich/ restauratorskich.

W konsekwencji realizacji powyższego postulatu autor programu prac konserwatorskich/ restauratorskich zawsze będzie albo inspektorem nadzoru konserwatorskiego, albo osobą kierującą pracami konserwatorskimi (co jest rozwiązaniem najlepszym lecz nie zawsze możliwym). W przypadku gdy autor programu jest kierownikiem prac konserwatorskich inwestor powołuje jako inspektora uprawnionego konserwatora-restauratora dzieł sztuki (tj. posiadającego kompetencje przewidziane osób kierujących pracami konserwatorskimi).

Zakres obowiązku obejmowałby prace przy zabytkach nieruchomych (rozstrzygnięcia wymaga czy wpisanych do rejestru czy wszystkich?) oraz przy zabytkowych powierzchniach architektonicznych.

Wskazane powyżej prace powinny zawsze być prowadzone przy udziale inspektora nadzoru konserwatorskiego, przy czym Wojewódzki Konserwator Zabytków na uzasadniony wniosek inwestora mógłby wyrazić zgodę na odstąpienie od ww. obowiązku.

Prowadzi to do sytuacji, w której autor programu prac konserwatorskich/restauratorskich niebędący wykonawcą prac konserwatorskich/restauratorskich będzie pełnił obowiązki inspektora nadzoru konserwatorskiego, a co za tym idzie nie utraci wpływu na jego wykonanie.

Do podstawowych obowiązków inspektorów nadzoru konserwatorskiego (autorów programu prac konserwatorskich/restauratorskich jeśli nie kierują pracami konserwatorskimi) należy sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora, organu ochrony zabytków w zakresie:

  • stwierdzania w toku wykonywania prac zgodności realizacji z projektem i programem prac konserwatorskich, programem prac restauratorskich,
  • uczestnictwo w komisji konserwatorskiej w zakresie możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, programie prac konserwatorskich, programie prac restauratorskich (zob. postulat dot. zmian istotnych i nieistotnych), zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego.

Uprawnienia inspektora nadzoru konserwatorskiego w trakcie realizacji budowy/prac konserwatorskich/ restauratorskich:

1)           wstępu na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy dotyczących jej realizacji;

2) zgłaszania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie – zwoływanie komisji konserwatorskiej (zob. postulat dot. zmian istotnych i nieistotnych)

3)           żądania wpisem do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych w razie:

  1. a) stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia dla zabytku,
  2. b) wykonywania ich niezgodnie z projektem/ programem prac konserwatorskich/ restauratorskich.

W przypadku robót budowlanych, dla których nie prowadzi się dziennika budowy, uprawnienie autora badań konserwatorskich do żądania wstrzymania robót budowlanych/ prac konserwatorskich/ restauratorskich jest realizowane przez zawiadomienie właściwego organu ochrony zabytków o wystąpieniu przesłanek określonych w lit. a lub b powyżej[15].

 

7.   Problem ustawowego określenia kompetencji osób wykonujących prace budowlane i konserwatorskie

Obecne przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami[16] regulują:

  • kompetencje osób kierujących pracami konserwatorskimi, pracami restauratorskimi lub badaniami konserwatorskimi, prowadzonymi przy zabytkach wpisanych do rejestru[17]. Wymogi te stosuje się do osób, które samodzielnie wykonują prace konserwatorskie, prace restauratorskie lub badania konserwatorskie, prowadzone przy zabytkach wpisanych do rejestru. Wymogi te stosuje się do osób, które w tym zakresie samodzielnie wykonują prace konserwatorskie oraz prace restauratorskie[18].
  • kompetencje osób uprawnionych do kierowania robotami budowlanymi przy zabytkach nieruchomych oraz wykonujących nadzór inwestorski[19]. W tym zakresie wymogi obejmują uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego; co najmniej 18 miesięcy udziału w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury.
  • kompetencje osób uprawnionych do kierowania badaniami architektonicznymi i archeologicznymi[20].

W tych ramach należy zauważyć, że ustawodawca w przepisach u.o.z.o.z. nie wskazał nazwy konkretnego kierunku studiów, którego ukończenie uprawnia do kierowania pracami konserwatorskimi przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków lub ich samodzielnego wykonywania, posługując się pojęciem “studia w zakresie konserwacji i restauracji dzieł sztuki lub konserwacji zabytków”.

Powoduje to liczne problemy interpretacyjne (w szczególności dotyczące kierunku konserwatorstwo i muzealnictwo – obecnego ochrona dóbr kultury, którego absolwent nie nabywa praktycznego doświadczenia w zakresie zabiegów konserwatorsko – restauratorskich ani do kierowania takimi pracami)[21].

W związku z powyższym warto rozważyć wprowadzenie delegacji ustawowej na mocy, której minister właściwy do spraw kultury w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki określi, w drodze rozporządzenia m.in. kierunki studiów oraz sposób stwierdzania posiadania przygotowania zawodowego i jego weryfikacji, w tym dokumentowania i weryfikacji posiadanego wykształcenia.

Niezależnie od powyższego obecne wymogi w zakresie kompetencji osób uprawnionych do kierowania robotami budowlanymi przy zabytkach nieruchomych są niewystarczające, a co za tym idzie nie zapewniają ochrony zabytku.

Po pierwsze, warto rozważyć rozszerzenie przedmiotowe o roboty budowlane/ prace konserwatorskie prowadzone w nieruchomościach wpisanych do ewidencji zabytków.

Po drugie warto wprowadzić dodatkowe wymogi podmiotowe. W związku z powyższym warto rozważyć zmianę art. 37c u.z.o.z. (dodane podkreślenie):

Robotami budowlanymi kieruje albo nadzór inwestorski wykonuje, przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru osoba, która łącznie:

  1. posiada uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz
  2. ukończyła studia podyplomowe w zakresie konserwacji zabytków architektury[22] z zatwierdzonym przez Ministerstwo kultury programem – treść do uszczegółowienia;

oraz

  1. która przez co najmniej 18 miesięcy brała udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury – w tym zakresie należy wprowadzić procedurę weryfikacji poprzez dziennik praktyk pobierany od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
  2. Zdała egzamin z umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w zakresie konserwacji zabytków[23]. – do weryfikacji

Możliwe jest wprowadzenie analogii do postępowania określonego przepisami Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie stażu adaptacyjnego oraz testu umiejętności w toku postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu konserwatora zabytków ruchomych, konserwatora zabytków nieruchomych, konserwatora zabytkowej zieleni i archeologa (Dz. U. poz. 2056). Dla dotychczas działających konieczna jest procedura akredytacji (2.7. Postulatów).

8.   Problem ustawowego określenia kompetencji osób przygotowujących program prac konserwatorskich poza badaniami konserwatorskimi

Przepisy u.z.o.z. definiują pojęcie „badania konserwatorskie”, jako działania mające na celu rozpoznanie historii i funkcji zabytku, ustalenie użytych do jego wykonania materiałów i zastosowanych technologii, określenie stanu zachowania tego zabytku oraz opracowanie diagnozy, projektu i programu prac konserwatorskich, a jeżeli istnieje taka potrzeba, również programu prac restauratorskich[24]. Ustawa określa kompetencje osób wykonujących badania konserwatorskie[25].

Możliwe jest jednak przygotowanie programu prac konserwatorskich niezależnie od badań konserwatorskich. Program taki może następnie zostać przedłożony z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich. Sporządzenie go przez osobę niekompetentną może prowadzić do powstania szkody w zabytku.

Warto rozważyć wprowadzenie normy, która określałaby, iż każdy program stanowiący podstawę uzyskania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków musi sporządzić osoba uprawniona do kierowania pracami konserwatorskimi przy zabytkach rejestrowych (kompetencje określone w art. 37a u.z.o.z.).

9.   Problem ustawowego określenia kompetencji projektantów projektów budowlanych dotyczących robót budowlanych przy obiektach zabytkowych.

Ustawa prawo budowlane wprowadza samodzielną funkcję techniczną w budownictwie- projektanta. Ustawa nie określa szczególnych wymogów względem projektantów w odniesieniu do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i technicznych oraz sprawowania nadzoru autorskiego przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru.

Powoduje to ryzyko powstawania projektów budowlanych, nieuwzględniających szczególnego charakteru obiektów zabytkowych. Konieczne jest określenie szczególnych wymogów dla projektantów przy obiektach zabytkowych:

  • uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz
  • ukończyła studia podyplomowe w zakresie konserwacji zabytków architektury[26] z zatwierdzonym przez Ministerstwo kultury programem;
  • która przez co najmniej 18 miesięcy wykonywała prace z zakresu projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i technicznych oraz sprawowania nadzoru autorskiego przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury, poświadczone przez osobę spełniającą ww. wymogi.

10.   Brak procesu przedprojektowego (proces przygotowawczy)

Przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego dopuszczalne jest uzyskanie uprzednie zaleceń konserwatorskich. Charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. Zalecenia konserwatorskie w swojej istocie zawierają jedynie wytyczne, nie są powiązane z przymusem administracyjnym i nie mają charakteru orzeczenia. Nie mogą być zatem wydawane w formie decyzji administracyjnej[27]. Stanowiąc przyrzeczenie publiczne, zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Z jednej strony mają one zatem za zadanie zapobiec nieprzemyślanym działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, z drugiej strony zaś stanowią dla wspomnianego dysponenta gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności[28].

Brak badań historycznych, architektonicznych, archeologicznych i konserwatorskich skutkuje często nieoczekiwanymi odkryciami w trakcie realizacji prac, które komplikują proces inwestycyjny, a niekiedy uniemożliwiają skonsumowanie dotacji. Powoduje też ryzyko przypadkowych i nieodwracalnych zniszczeń zabytku, pomniejszenia lub likwidacji jego wartości rynkowej (np. nieruchomości) a w ostatecznym rozrachunku prowadzi do umniejszania zasobu dziedzictwa narodowego.

Elementem procesu pozwalającym na uniknięcie poważnych błędów przy konserwacji i remontach zabytków jest postulowany przez środowisko konserwatorów Plan Strategiczny Ochrony Zabytku. Dotyczy on zarządzania obiektem ze wstępną wersją projektu konserwatorskiego, definiującego pełną problematykę z nim związaną i zawierającego wskazania np. rodzajów badań i ekspertyz niezbędnych do jego pełnego rozpoznania. Określa on także zakres prac koniecznych dla funkcjonowania obiektu, perspektywy jego ochrony oraz utrzymania efektów konserwacji i restauracji. Jest on przygotowywany na podstawie analizy wartościującej i koniecznych wstępnych badań. Wyznacza zasadniczą rolę zabytku oraz możliwą bezpieczną funkcję społeczną (np. obiekt o charakterze reprezentacyjnym przeznaczony do funkcji muzealnych i w ograniczonym zakresie użytkowych, trwała ruina pełniąca rolę atrakcji turystycznej, obiekt możliwy do nadania funkcji użyteczności publicznej, hotelarskiej, wykorzystania komercyjnego itp.).  Jego istotnym elementem jest opracowanie Zestawienia Wartości i Elementów zabytkowych obiektu oraz wyodrębnienie zabytkowych powierzchni architektonicznych. Plan strategiczny wyznacza kierunki działań i stanowi podstawę spójnych decyzji konserwatorskich, wydawanych na przestrzeni przyszłych lat.

Na podstawie Planu Strategicznego Ochrony Zabytku powinna następować etapowa realizacja prac badawczych, projektowych i opracowania programów konserwatorskich. Plan musi cechować się wysokim stopniem ogólności.

Plan Strategiczny Ochrony Zabytku może być sporządzony fakultatywnie przez dysponenta zabytku, bądź w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem WKZ dla wybranych zabytków (do rozstrzygnięcia czy każdego zabytku/niektórych grup zabytków). Przygotowanie planu strategicznego oraz koniecznych badań i opracowań winno mieć możliwość finansowania ze środków publicznych.

Po przedłożeniu przez Inwestora Plan byłby zatwierdzany przez WKZ decyzją administracyjną. W konsekwencji zatwierdzenia planu wniosek o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego byłby badany w zakresie zgodności z Planem Strategicznym Ochrony zabytku, a co za tym idzie Plan Strategiczny Ochrony Zabytku warunkowałby możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (a w efekcie także pozwolenia na budowę), jednocześnie determinując jego zakres. Konieczne jest jednocześnie opracowanie procedury zmiany Planu Strategicznego Ochrony Zabytku.

11.  Problem wyodrębnienia zabytkowych powierzchni architektonicznych

Obecnie brak jest wyodrębnienia zabytkowych powierzchni architektonicznych w budynku. Warto w tych ramach wskazać, iż zgodnie z art. 100 u.z.o.z. minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego nadaje i cofa uprawnienia rzeczoznawcy w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami. W drodze rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie rzeczoznawców Ministra Kultury w zakresie opieki nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1901) określone zostały między innymi dziedziny, w których ustanawia się rzeczoznawców. Jedną z tych dziedzin jest rzeźba, detal architektoniczny i powierzchnie architektoniczne.

Brak wyodrębnienia zabytkowych powierzchni architektonicznych w budynku powoduje, iż prace prowadzone przy nich kwalifikowane są niejednokrotnie jako roboty budowlane (ma to związek ze zróżnicowaniem wysokości VAT). Wymaga to pozwolenia konserwatorskiego, jednakże wykonanie ww. prac nie wymaga kierownictwa przez osoby uprawnione, nie wymaga przedłożenia programu prac konserwatorskich (jeżeli są zakwalifikowane jako prace budowlane). To może powodować uszkodzenie istotnych elementów zabytku.

Postulat obejmuje wprowadzenie do u.z.o.z. definicji zabytkowych powierzchni architektonicznych (np. historyczne tynki, malarskie i sztukatorskie dekoracje, malowidła, historyczne podłogi, klatki schodowe, szklenia zabytkowe, witraże, historyczna stolarka). Wyszczególnienie zabytkowych powierzchni architektonicznych, powinno nastąpić we:

  • wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków albo
  • na etapie przedprojektowym badacz architektury/konserwator-restaurator/ projektant powinien wykonać zestawienie elementów zabytkowych z wyodrębnieniem zabytkowych powierzchni architektonicznych.

Prace prowadzone przy zabytkowych powierzchniach architektonicznych powinny być zawsze kwalifikowane jako prace konserwatorskie/restauratorskie. W efekcie czego przy ich wykonywaniu wymagane będą:

  1. Program prac konserwatorskich
  2. Inspektor nadzoru konserwatorskiego (zob. postulaty dot. nadzoru konserwatorskiego)
  3. Kierownictwo pracami przez osoby uprawnione.

 

12.  Uwagi dotyczące niespójności przepisów w zakresie stosowania określonych materiałów w programach konserwatorskich

Zwracamy uwagę na niespójność przepisów zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 81)  z ustawą z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, w zakresie możliwości wskazywania w programach i projektach konserwatorskich konkretnych materiałów.

W praktyce konserwatorskiej, analogicznie jak w medycynie, od lat stosowano wskazywanie określonych materiałów w programach konserwatorskich, które były zalecane przez autora programu, biorącego odpowiedzialność za ich skuteczność i adekwatność do danego przypadku. Jednakże w ostatnim czasie, w wielu przypadkach zamawiający zaczęli unikać lub wręcz zakazywać takiej praktyki.

Niektóre instytucje wprowadzały rozwiązanie polegające na poprzedzeniu wskazania konkretnego materiału sformułowaniem „na przykład”, co otwierało możliwość zamiany materiału na inny, pod warunkiem jego zgodności pod względem właściwości chemicznych i użytkowych – analogicznie do procedury zamiany leków przepisanych na recepcie przez lekarza przez wykwalifikowanego farmaceutę.

Jednocześnie zgodnie z Załącznikiem I – „Elementy, które zawiera dokumentacja prac konserwatorskich i prac restauratorskich prowadzonych przy zabytku ruchomym wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa” do Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. dokumentacja prac konserwatorskich i prac restauratorskich prowadzonych przy zabytku ruchomym wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa zawiera program prac konserwatorskich lub prac restauratorskich zawierający uzasadnienie koncepcji wyglądu zabytku po przeprowadzeniu prac konserwatorskich lub prac restauratorskich, uwzględniające uwarunkowania estetyczne, historyczne i funkcjonalne oraz wykaz planowanych czynności i zabiegów konserwatorskich z podaniem metod, materiałów i technik (pkt 13 a-b).

Środowisko konserwatorów dzieł sztuki jednoznacznie opowiada się za tym rozwiązaniem (wraz z podaniem nazwy handlowej konkretnego produktu). Program prac konserwatorskich powinien zawierać wykaz środków i materiałów które prezentują odpowiedni standard jakościowy i skuteczność. Proponuje się, aby zobowiązać autora programu konserwatorskiego do szczegółowego opisu metod konserwatorskich wraz z podaniem materiałów oraz środków, tj. konkretnego sugerowanego produktu (bądź kilku produktów alternatywnych).

Zmiana materiałów na inne równoważne pod względem standardu i składu chemicznego odbywałaby się zgodnie z procedurą wprowadzania zmian nieistotnych.

Tego rodzaju regulacja stanowiłaby gwarancję stosowania odpowiednich materiałów w pracach konserwatorskich, przy jednoczesnym zachowaniu elastyczności w doborze rozwiązań, które spełniają wysokie wymagania jakościowe i techniczne, zgodne z aktualną wiedzą konserwatorską.

13.  Dobre praktyki – Postulaty do regulaminów dotacji

Istotną cechą konserwacji restauracji jest jej autorski charakter wynikający że spójności procesu za który w całości odpowiada autor konserwator restaurator od opracowania programu konserwatorskiego zawierającego wiedzę o historii zabytku, rozpoznanie stanu zachowania, założenia konserwatorskie, proponowany szczegółowy przebieg konserwacji, poprzez realizację, po opracowanie dokumentacji konserwatorskiej. Tak ukształtowana teoria i praktyka rozpoczęta w okresie przedwojennym a kontynuowana poprzez kształcenie i działanie przez 50 powojennych lat została naruszona dopiero wymogami ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Autor programu, w pierwszym okresie obowiązywania p.z.p. nie mógł być oferentem i ew.  wykonawcą.

Niektóre regulaminy udzielania dotacji nadal rozdzielają wykonawcę od programu prac konserwatorskich nakazując beneficjentowi dokonać konkurencyjnego wyboru wykonawcy po przydzieleniu dotacji czyli już po opracowaniu programu i uzyskaniu pozwolenia.

Praktyka stosowania u.z.p. w wielu sytuacjach doprowadza do zagrożeń dla wartości zabytku poddawanego robotom budowlanym i pracom konserwatorskim. Pewne instrumenty u.z.p. pozwalają na przeprowadzenie procesu w sposób bezpieczny dla zabytku jednak bardzo często obawy inwestorów przed oceną w trakcie kontroli powodują przyjęcie rozwiązań bezpiecznych formalnie dla inwestorów a niebezpiecznych dla zabytków.

Postulujemy wprowadzenie odrębnego trybu w u.z.p. dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków.  W tych ramach postulujemy respektowanie we wszystkich przypadkach w których to nie narusza prawa, spójności procesu konserwatorskiego.

Przy wyborze wykonawcy zarówno z zastosowaniem p.z.p. jaki i w innych konkurencyjnych trybach możliwe jest przyjęcie formuły „zaprojektuj i wykonaj” która spełnia powyższy postulat. W konsekwencji powyższego wybrany konserwator-restaurator byłby jednocześnie autorem programu prac konserwatorskich/restauratorskich i wykonawcą.

Panel 19

Piotr Białko – przewodniczący

adw. dr Filip Pawlus

dr Bożena Boba-Dyga

Katarzyna Feć-Sfora

dr Anna Forczek-Sajdak

dr hab. Dorota Kostecka-Białek

dr Karolina Molga

 

[1] Art. 43 ust. 1 u.z.o.z.

[2] art. 36a ust. 5 p.b. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1)           projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2)           charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

  1. a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
  2. b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
  3. c) liczby kondygnacji;

3)           warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4)           zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5)           ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6)           wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

  1. a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
  2. b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7)           zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

[3] Art. 36a ust. 6 p.b. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.

[4] analogicznie art. 30 ust. 5 p.b.

[5] analogicznie art. 30 ust. 5aa p.b.

[6] Art. 9 ust. 1- 3 p.b.

[7] Art. 29 ust. 7 u.z.o.z.

[8] §13 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r.

[9] m.in. z uwagi na brak upoważnienia ustawowego Ministra – zob. R. Suwaj, Pozwolenie konserwatorskie i jego obowiązywanie w czasie, ST 2023, nr 6, s. 50-61

[10] Np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2023 r. II OSK 676/21

[11] Przykładowo, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, po upływie terminu określonego w pozwoleniu konserwatorskim organy wymagają przedłożenia nowego pozwolenia konserwatorskiego.

[12] Szerzej zob. R. Suwaj, Pozwolenie konserwatorskie i jego obowiązywanie w czasie, ST 2023, nr 6, s. 50-61.

[13] Art. 20 ust. 1 pkt 4 p.b.

[14] Art. 17 p.b.

[15] Tak w odniesieniu do projektanta art. 21 p.b.

[16] Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.), dalej „u.z.o.z.”

[17] zob. art. 37a u.z.o.z.

[18] zob. art. 37b ust. 3 u.z.o.z.

[19] zob. art. 37c u.z.o.z.

[20] zob. art. 37d – e u.z.o.z.

[21] Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 23 kwietnia 2018 r. KIO 653/18

[22] Tak określone kompetencje w odniesieniu do osób kierujących badaniami architektonicznymi – art. 37d ust. 1 pkt 3 u.z.o.z.

[23] Zasady nabywania uprawnień budowlanych w określa art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.).

[24] Art. 3 pkt 9 u.z.o.z.

[25] zob. art. 37a u.z.o.z.

[26] Tak określone kompetencje w odniesieniu do osób kierujących badaniami architektonicznymi – art. 37d ust. 1 pkt 3 u.z.o.z.

[27] wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 122/14

[28] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 27.